Capítulo 3.- Componentes

Capítulo 3.- Componentes

Las instituciones se componen básicamente de personas, normas e ideas. Es inevitable que sea así al tratarse de crear comportamientos específicos en un grupo humano. Tienen también un sustrato material y organizativo, del que apenas diré ahora unas palabras. Lo que aquí nos interesa son los componentes básicos de las instituciones, es decir, sus componentes inmateriales, característicos de las mismas, que les confieren su identidad y que nunca pueden faltar. Los despachos, los edificios, los ordenadores, su mantenimiento o la organización que los pone a disposición de las instituciones son algo adjetivo, no sustantivo, que en este momento no debe preocuparnos.

PALABRAS CLAVE: COMPORTAMIENTO SOCIAL; CREENCIAS; ÉTICA; FACTOR HUMANO; FUNCIÓN PÚBLICA; INSTITUCIÓN; LEGITIMACIÓN; PRESUNCIONES; SOCIEDAD CIVIL; VALORES.

 

a) Personas. La relevancia del factor humano.

La mera existencia de las instituciones crea una relación particular de las personas con ellas. De un lado, muchas generan un orden espontáneo cuyo cumplimiento es casi inconsciente; la familia, p.ej. crea la obediencia filial, sin que nadie se pregunte cómo y por qué. De otro lado, todas acaban utilizando en mayor o menor grado las potestades que veíamos en el capítulo anterior, situación en la que, dicho crudamente, una persona manda y otra obedece. Es obvio que la primera de ellas será el miembro de la institución, habilitado a tal fin por algún tipo de investidura o nombramiento, y la segunda, el ciudadano con quién interactúa.

 

Relación especial de sujeción

Prescindiendo de muchos matices, en la situación indicada se crea una sujeción especial de alguien a otra persona que define el comportamiento institucional de ambas. Bajo tal sujeción una y otra se encuentran en posiciones distintas:

• El miembro de la institución está en la posición “activa”, correspondiente a la parcela de poder público (potestad), que ejercita previa la correspondiente habilitación y delimitación de su alcance (competencia).

• El sometido a ella asume la posición “pasiva” de la relación, en la que la voluntad del sujeto se subordina a las decisiones del anterior, adoptadas en ejercicio del poder para el que está habilitado y de la competencia que tiene atribuida.

Naturalmente, el comportamiento institucional espontáneo hace que esta relación especial de sujeción en muchos casos apenas se perciba. Ya que me he referido a la familia, recordaré que la patria potestad se ejerce pacíficamente decenas de veces al día por los padres naturales, y que sólo cuando hay conflicto entra en juego otra institución, la Justicia, para dirimirlo.

En todo caso, la selección de las personas a las que se habilita con poder institucional ha de hacerse con especial cuidado, como acreditan por sí mismos los divorcios en que ha de reasignarse la patria potestad.

 

El factor humano

El “factor humano” de las instituciones es un gran problema. La designación de sus miembros suele hacerse con unos procedimientos imperfectos y falibles, por no decir que los políticos y burócratas ocupantes del aparato del Estado disponen de atajos hacia sus puestos de mando, lo que las degrada irremisiblemente; en mi ensayo sobre los “Límites del Estado” (Reus, Madrid, 2019, 239 pgs.) lo sinteticé así:

“Las crisis y en concreto, la Gran Recesión 2007-2015, activan la partitocracia; impulsan el oportunismo político; construyen élites extractivas; fomentan la indignación y se aprovechan del desencanto institucional; facilitan a los nacionalismos la fragmentación del Estado; y permiten a los populismos degradar las instituciones… [todo lo cual] refuerza y acelera la ocupación del aparato del Estado por el entramado político-burocrático ya instalado en él y desequilibra peligrosamente las instituciones públicas” (pg. 65).

 

Apunte sobre el sustrato material de las instituciones

Otro problema, aunque de índole menor, consiste en proveer a sus agentes los medios materiales y organizativos necesarios para su buen funcionamiento. Actualmente, el gran proveedor de estos medios es el Estado contemporáneo, que lleva prácticamente un siglo creando y acaparando instituciones, acompañado de: a) otras Administraciones con medios a su disposición, señaladamente las comunidades autónomas y entidades locales que opten por una gestión descentralizada; b) fundaciones o asociaciones filantrópicas de interés público que doten materialmente a las instituciones de su preferencia; y c) la propia institución, en cuanto puede obtener recursos por su cuenta.

Lo que debemos retener es que la organización y gestión de estos recursos se mueve a un nivel distinto de la verdadera actividad institucional. En los Tribunales y Juzgados, p. ej., la organización de la oficina judicial es una cosa y el ejercicio de la potestad jurisdiccional es otra. En los centros escolares o en los hospitales públicos, la labor de los profesores y médicos es una; y la de los gerentes o administrativos es otra; en las cámaras parlamentarias, es evidente que lo que hacen diputados y senadores para formar la voluntad de la Cámara es distinto de lo que practican quienes cuidan el edificio. Y así sucesivamente. En suma, las instituciones estatales pueden apoyarse y servirse del aparato y organización del Estado, pero no deben confundirse con ellos.

 

Preocupación por la ética

Es bien sabido que las instituciones públicas dependen de su equipo humano. Conscientes de ello, muchos estudiosos han tratado de actuar sobre su nivel ético. Así lo han hecho, p. ej. Jesús González Pérez en Corrupción ética y moral en las Administraciones públicas (Thomson-Aranzadi, Pamplona 2006 241 pgs) o Jaime Rodríguez-Arana en El ciudadano y el poder público. El principio y el derecho al buen gobierno y a la buena administración (Reus, Madrid, 2012, 165 pgs), ambos textos recomendables. Pero, salvo excepciones, sus esfuerzos han tenido poco éxito.

 

Técnicas de gestión privadas

Otros especialistas han intentado aplicar a las instituciones públicas las técnicas de gestión de personal utilizadas en las empresas privadas (complementos de productividad, incentivos por resultados…), asimismo con poco éxito. Las acciones de reforma administrativa suelen incidir en el factor humano desde la psicología del trabajo o desde la sociología laboral, con más ruido que nueces. Y, desde hace años, se intenta medir y controlar la productividad de Juzgados y Tribunales o de las instituciones docentes, con resultados decepcionantes.

La Sociedad Civil, por su parte ha creado algunos observatorios del desempeño institucional con intención de mejorarlo; las páginas web del “Foro de la Sociedad Civil” o “Hay Derecho” son buenos ejemplos, pero su eco es pequeño. Unidades especializadas de grandes organizaciones internacionales, como OPSI (Observatoy of Public Sector Innovation) de la OCDE, han hecho aportaciones tangenciales al tema que nos ocupa.

 

El punto neurálgico

Si tuviera que señalar el punto neurálgico del “factor humano” en las instituciones lo situaría en la ocupación de sus puestos clave por los hombres y mujeres dominantes del aparato del Estado. Recuérdese que este aparato es una organización, por lo que sus dirigentes carecen de cultura y visión institucionales. No piensan con neutralidad y objetividad, sino como profesionales autocentrados y políticos obsesionados con vencer a sus rivales, lo que hace muy difícil que en su mente prime el pensamiento institucional; y, al final, las instituciones resultarán tan buenas o malas como derive de su componente humano.

 

b) Normas formales e informales.

 

Normas formales

Las instituciones contemporáneas están muy normativizadas. En general, toda la estructura del Estado de Derecho lo está, con instituciones especializadas en aprobar las leyes (las Cámaras Parlamentarias) o reglamentos (los Gobiernos) por las que se rigen las restantes instituciones, algunas de las cuales aprueban también sus propias regulaciones (ordenanzas municipales) etc.

Estas normas conforman el “Ordenamiento Jurídico“. Cada institución tiene las suyas, con sus fines “institucionales“, su “marco institucional”, su estructura, potestades, medios de actuación, etc. Su nivel jerárquico y demás tecnicismos, obvio es decirlo, están regulados por el Derecho Público, como corresponde al Estado de Derecho en que actúan.

 

Normas informales

El componente normativo no se reduce al Derecho escrito. Piénsese en el “respeto” que merecen las instituciones; aunque existan normas que traten de imponerlo, nunca serán suficientes; la conducta respetuosa hacia ellas precisa, p. ej., un entorno cultural que va mucho más allá de los fríos textos normativos. Además, existen normas como son las directrices, recomendaciones o declaraciones sin fuerza vinculante que orientan la actividad institucional sin aplicar coacción alguna. Las instituciones jurídico-económicas, cada vez las utilizan más.

 

Legitimación

Cuanto queda dicho acredita que la juridicidad alcanza a la médula de las instituciones o, lo que es lo mismo, que éstas tienen una naturaleza jurídica específica sin la cual no podrían existir. Dicha naturaleza las “legitima” para desempeñar las funciones que tienen confiadas.

La “legitimación” de las instituciones no debe confundirse con su “legalidad“. Ésta surge de su relación con la Ley formal, mientras que aquella la reciben las instituciones de la totalidad del Ordenamiento; la legalidad fundamenta la sujeción de los particulares a las instituciones y la legitimidad genera su adhesión a las mismas.

 

Diversidad

Dada la diversidad de las instituciones, sus normas harán hincapié en uno u otro de sus componentes. Así, las de base asociativa (Parlamentos, Reales Academias…) tendrán exigentes procedimientos formales de elección de sus miembros; y las nacidas para custodiar bienes públicos (dominio público, patrimonio nacional, museos…) incidirán especialmente sobre su gestión. El resultado de esta diversidad es la continua emisión de normas de diferente rango y alcance procedentes de distintos centros decisorios que acaban haciendo de nuestro Derecho Público un galimatías. ¿Nada que decir ante ello?

 

Proliferación normativa

Desde el punto de vista institucional, el trasiego de normas y proyectos normativos responde a una necesidad que conviene destacar. Como sabemos, la dinámica institucional es esencialmente evolutiva, y las instituciones son piezas de un Estado de Derecho cuyo armazón está siempre reajustándose. No diré que haya que mantener constantemente en ebullición el caldero social, pero sí que un poco de temperatura es bueno para su funcionamiento; ¡lástima que los nuevos proyectos no tengan un poco más de rigor!

 

Prueba y error

Con todo, la profusión de cambios normativos tiene un lado positivo, consistente en la “puesta a prueba” de una u otra solución para los problemas que presenta esta o aquella institución. No resulta, desde luego, un sistema ideal, pero al menos se acomoda a la naturaleza de las instituciones, que necesitan tiempo y ensayos para evolucionar. Hace casi una década, en mis Fundamentos de Derecho Público (UDIMA, CEF, Madrid, 2011) llegaba por mi parte a esta conclusión:

…”En la interacción de todo ello [la ley como expresión de la voluntad general y como ordenación de la razón] con la realidad social de cada momento, surgen unas instituciones jurídicas estables y permanentes que, por fortuna, resultan más sólidas que las normas que las componen. Las normas pasan, se sustituyen unas a otras en el tiempo, tienen una redacción mejor o peor, poseen más o menos incoherencias. Las instituciones permanecen, tienen garantizada su coherencia interna, son siempre racionales. […]. Aunque las leyes vigentes en cada momento nos gusten más o menos (las últimas leyes de contratos administrativos son terriblemente farragosas), las instituciones en ellas reguladas funcionan, y eso es lo importante”. (pg. 35).

Sólo me cabe añadir ahora que el componente normativo de las instituciones se incardina en el núcleo de estas estructuras sociales y merece cuanta atención podamos prestarle, con dos prevenciones: recordar siempre el papel de la política como impulsora de la evolución social, y no aceptar ciegamente cualesquiera ocurrencias del político o burócrata de turno.

 

c) Ideas. Valores, creencias y presunciones asumibles.

Tanto el factor humano como el componente normativo a los que acabo de referirme pueden ser afectados por intereses espurios (el primero) y/o por voluntades ajenas a los fines institucionales (el segundo). Dado que sabemos que las instituciones son necesariamente duraderas, debemos pensar que su perdurabilidad dependerá en lo esencial de su tercer componente, las ideas que las sostienen, aunque esto no deja de ser controvertido. Los partidarios del positivismo jurídico nos dirían que para la permanencia de las instituciones las únicas ideas que importan son las de las normas por las que se rigen; que no hace falta nada más. Con el debido respeto, les responderé que al pensar así obtienen una visión incompleta; los valores, creencias y presunciones institucionales que las sostienen actúan en paralelo a la ley escrita; el examen por separado de cada una de estas nociones nos permitirá ver cómo sucede.

 

Valores

Las instituciones no son algo estático construido de una vez para siempre; son evolutivas y cambian a lo largo del tiempo; lo hacen porque, desde su nacimiento, están al servicio de los valores que les dan su identidad y razón de ser, superando la natural variabilidad de circunstancias. En muchos casos su creación se aprueba y publica en textos escritos; pero, sin su asimilación por el cuerpo social, tales acciones quedarían en meras proclamaciones vacías de contenido.

Esto es así tanto en las instituciones de mayor alcance (la democracia), como en las intermedias (piénsese en las Universidades) o en las menores (cualquiera de los muchos centros docentes del país). No hay Ley Electoral, de Universidades o de Educación que garantice su buen funcionamiento o pueda evitar por sí sola su degradación; lo hace -en lo humanamente posible- la adhesión de todos los implicados a los valores a que respectivamente sirven.

En las instituciones contemporáneas los valores tienen una existencia propia y un centro de gravedad fácilmente reconocible, que son los derechos humanos. Junto a ellos, muchas instituciones particulares han generado sus propios valores, a veces plasmados en documentos sin valor jurídico (como el juramento de Hipócrates para los médicos) o en “ideas” de aceptación general (la lealtad entre los miembros del ejército) de cuya eficacia no cabe dudar.

 

Creencias

Por debajo de los valores están las creencias de aceptación general en cada institución. Por mi parte pienso que las instituciones de todo país civilizado son algo en que creer, algo en que confiar y algo a proteger. Lo cual implica mi adhesión a los valores de aquellas en las que participo o he participado (la familia, la Universidad, los Tribunales de Justicia…) y me hace presumir que las conductas propias de su “funcionamiento normal” son racionales y deben seguirse. Es una buena creencia; al sostenerla, defiendo esos patrones de conducta aceptables, regulares y previsibles, beneficiosas para la sociedad de que habla Fukuyama (véase el capítulo anterior), que son lo que realmente importa.

Creer en las instituciones significa aceptarlas como son y dar por bueno el comportamiento institucional que promueven. Es más, hay que hacerlo de modo implícito, por principio, sin estar replanteándonos esta asunción continuamente. Dicho en pocas palabras, estas creencias, consciente o inconscientemente, mantienen en funcionamiento la sociedad. Los distintos marcos institucionales, con sus medios de exigir/comprobar su cumplimiento (supervisiones, autorizaciones…) refuerzan, no inhiben, su efectividad.

Quien va al mercado supone que recibirá los productos en venta mediante el pago de su precio; quien acude al Registro Civil a inscribir a su hijo recién nacido, parte del supuesto de la normalidad de ese acto; quien resulta nombrado miembro de una mesa electoral, asume que le ha correspondido por sorteo; etc.

 

Presunciones

Creer en algo significa presumir su existencia. En Derecho, las presunciones son un mecanismo facilitador del tráfico jurídico y, por lo mismo, muy utilizado; tanto es así, que el regular funcionamiento de las instituciones y el libre y pacífico ejercicio de los derechos hacen presumir el orden social. Ya volveré sobre ello. Antes debo apuntar un par de ideas simples sobre el mecanismo de las presunciones, poco conocido fuera del mundo jurídico.

La primera de ellas es que muchos de estos instrumentos están destinados a favorecer la eficacia tanto de los organismos estatales como de las instituciones públicas. Entre ellos puede mencionarse:

El acto administrativo formalmente emitido se presume válido y es ejecutivo.

Las actas de inspección levantadas por un funcionario público en ejercicio de sus funciones se presumen veraces.

Las órdenes e instrucciones dadas por los agentes de la autoridad adecuadas a las circunstancias se presumen correctas y deben ser obedecidas.

Los funcionarios y empleados públicos gozan de la presunción de probidad en el ejercicio de sus funciones.

Estas presunciones no son arbitrarias ni injustas. Forman parte del regular funcionamiento de las instituciones. Por supuesto, son simples presunciones, es decir, pueden ser destruidas mediante prueba en contrario, y tienen como contrapartida la exigencia de un comportamiento de los agentes públicos respetuoso del ámbito de libertad de los ciudadanos, basada a su vez en su presunción de inocencia. La segunda es que, precisamente por las indicadas presunciones, estamos moralmente obligados a confiar en la corrección de cuanto sucede dentro de un marco institucional dado, al menos mientras exista una mínima apariencia de normalidad. Este pensamiento puede ser desmentido por la realidad, ya que nace de meras presunciones; pero como punto de partida refuerza la confianza en las instituciones que todos debemos compartir.

 

Complejidad y trascendencia de las instituciones

El rápido repaso realizado de los valores, creencias y presunciones que soportan las instituciones nos da una idea bastante clara de su complejidad. A la que debe sumarse: a) las particularidades añadidas por sus otros dos componentes básicos -el personal y el jurídico-; b) su gran diversidad; y c) una cierta diferenciación cualitativa de las “grandes” instituciones, como la democracia, la división de poderes, o el imperio de la Ley, que merecen un respeto y adhesión especiales. Este último punto requiere una breve explicación.

Al comenzar el capítulo primero vimos claramente que toda institución debe dedicarse a “algo realmente importante para la vida colectiva”. lo que es totalmente cierto, puesto que la “trascendencia social” es condición “sine qua non” de toda institución. Sin embargo, ello no impide apreciar una trascendencia singular en algunas de ellas, que son a las que ahora me refiero.

 

El caso del CGPG

Con un caso concreto lo entenderemos mejor. La Justicia es una de estas instituciones del máximo nivel. Los partidos del actual Gobierno español acaban de presentar una proposición de ley para la designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial correspondientes al Congreso y al Senado por una mayoría de la mitad más uno de sus miembros en segunda vuelta, si no se hubiesen alcanzado en la primera los tres quintos exigidos en la Constitución.

El procedimiento utilizado -proposición de ley- no conlleva informes previos y los comentaristas hablan de una “propuesta exprés”, preocupados tan solo de la rapidez de la medida, o de su legalidad, entendida según el rasero político de cuada cual. Aquí radica el problema: la cuestión no es “cómo” actuar, sino “dónde” se está actuando: hay lugares y problemas en nuestra sociedad couyo tratamiento institucional es especialmente exigible.

Una cuestión que involucra a tres de las más importantes instituciones políticas españolas (Poder Judicial, Congreso y Senado) no debería ser tratada como la simple adición de una segunda vuelta en un organismo administrativo –pongamos el Tribunal de Cuentas– bloqueado por la exigencia de mayorías cualificadas. Las grandes instituciones del Estado merecen ese “plus” de respeto que reclamo para ellas.

 

Final

A la complejidad y diversidad institucional localizadas en este estudio de componentes acabo de añadir ahora una diferenciación cualitativa un tanto intrincada. Intuitivamente sabemos que el Tribunal de Cuentas actúa a un nivel distinto e inferior al del Consejo General del Poder Judicial, pero ¿cómo se gradúa la diferencia?; y, ya que hablo de trascendencia social ¿cuál sería el mínimo necesario para reconocer una institución?; ¿por qué he presentado al Tribunal de Cuentas como organismo administrativo y no como institución menor? Todavía nos quede mucho por saber. Pero no nos asustemos. Apenas estamos empezando a penetrar en la materia. Como ayuda para proseguir el camino, en el siguiente y último capítulo de esta primera parte ofreceré algunas claves de comprensión de nuestro progresivamente complicado objeto de estudio.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

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